Venezuela: ¿Cese de las CIDIPs?

Por Francisco Javier Suarez Schanely*

El pasado 30 de mayo de 2019, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia venezolano dictó sentencia No. 187 (solicitante: Juan Arias Romero). Se trató de un procedimiento de exequátur, en el cual se plantea el reconocimiento de una sentencia de divorcio proveniente del Ecuador. Siguiendo el sistema de prelación de fuentes previsto del artículo 1 de la Convención Interamericana sobre Normas Generales de Derecho internacional privado, el supuesto se encontraba regulado conforme a la Convención Interamericana sobre Eficacia Extraterritorial de Sentencias y Laudos Extranjeros, o Convenio de Montevideo de 1979. Asimismo y dependiendo de la teoría utilizada para resolver la aplicación de tratados sucesivos, el caso también potencialmente requería el análisis del Acuerdo sobre Ejecución de Actos Extranjeros o Acuerdo Boliviano de 1911.

En la sentencia introducida, la Sala expresa que la salida de Venezuela de la OEA genera una situación según la cual el Convenio de Montevideo “deja de surtir efectos” para este último país. Dentro de la sección relevante, la Sala expresa:

“(…) Si bien, nuestra República tiene suscrito con la República del Ecuador esta Convención para el reconocimiento y ejecución de sentencias, no es menos cierto que, la República Bolivariana de Venezuela, formalizó su retiro definitivo de la Organización de Estados Americanos, mediante carta de fecha 27 de abril del año 2019 (sic.), dirigida a dicha organización, por lo que en consecuencia, la Convención Interamericana sobre Eficacia Extraterritorial de las Sentencias y Laudos Arbitrales Extranjeros, celebrada en la ciudad de Montevideo, Uruguay en 1979, avalada por el departamento de derecho internacional de la Organización de Estados Americanos, dejó de surtir sus efectos en nuestro País.

Por lo tanto, el presente exequatur, se revisará a la luz de la Ley de Derecho Internacional Privado (…)”.

Esta decisión no solo genera graves inconvenientes relacionados con el potencial desmantelamiento de casi la totalidad el sistema convencional internacionalprivatista interamericano para Venezuela, sino que además se basa en premisas cuestionables desde el punto de vista del Derecho internacional y, en particular, el Derecho de los Tratados.

En la presente nota, pretendemos introducir brevemente los principales datos de estos problemas, entendiendo que la complejidad de los temas planteados merecerá estudios mucho más profundos, así como del pronunciamiento de los principales órganos jurídicos interamericanos.

1. El sistema interamericano internacionalprivatista vigente en Venezuela

Venezuela se encuentra vinculada a una multiplicidad de tratados internacionalprivatistas a nivel interamericano. Desde el Acuerdo Boliviano de 1911, pasando por el Código Bustamante de 1928 y varios otros tratados logrados en el seno de la Conferencia Internacional Americana, aquellos provenientes de las Conferencias Especializadas Interamericanas sobre Derecho Internacional Privado (CIDIPs) generan de lejos el mayor número.

Las CIDIPs constituyen conferencias diplomáticas convocadas por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos. En ellas, los Estados participantes negocian, adoptan y firman/ratifican convenios en materia de Derecho internacional privado, a través de los métodos clásicos de celebración de tratados. Las conferencias se estructuran generalmente en comisiones, dentro de las cuales los representantes plenipotenciarios de los Estados invitados discuten y utilizan como base los proyectos, modelos o borradores previamente preparados por el Comité Jurídico Interamericano (modelos los cuales pueden ser drásticamente modificados por las sesiones diplomáticas), así como propuestas individuales de los Estados.

En Venezuela se encuentran vigentes 13 de los 23 tratados logrados en dichas Conferencias. Ellos tratan temas tales como el reconocimiento de sentencias extranjeras (dentro de la cual se encuentra el Convenio de Montevideo de 1979, mencionado en la sentencia comentada), normas generales de Derecho internacional privado, notificación, obtención de pruebas transfronterizas, información sobre el derecho extranjero, restitución internacional de menores, arbitraje comercial, poderes y contratos internacionales.

Por otro lado, a través de su firma, Venezuela se encuentra vinculada a los otros 10 tratados provenientes de las CIDIPs, generándole una obligación de abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y fin de estos, antes de su entrada en vigencia (art. 18, a) de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, codificando costumbre internacional).

2. La denuncia venezolana de la Carta de la OEA y su retiro por parte del Gobierno Encargado

Venezuela, representada por el gobierno del Presidente Nicolás Maduro, denuncia la Carta de la OEA (Pacto de Bogotá de 1948) en fecha 28 de abril de 2017, depositando dicho documento en la Secretaría General de este organismo. La nota menciona exclusivamente como objeto de denuncia a la Carta de la OEA. Esta última omite cualquier consideración sobre algún otro instrumento jurídico proveniente o auspiciado por dicho organismo.

El régimen de transición previsto en la Carta es de dos años (art. 143), culminando el pasado 28 de abril de 2019. Sin embargo, la misma prevé un requisito de liberación, relacionado con el deber de los Estados denunciantes en “cumplir con las obligaciones emanadas de la presente Carta”. Según la Secretaría de Asuntos Jurídicos de esta organización, entre dichas obligaciones se encuentran las cuotas monetarias pertenencia, cuya liquidación debe cancelarse (divorce bill). Según fuentes periodísticas, la deuda ascendería a los 8.7 millones USD en el 2017 a 12 millones USD en 2019 y no habría sido honrada por el gobierno venezolano.

Dentro del mencionado período de transición, en fecha 7 de marzo de 2019, Juan Guaidó, Presidente de la Asamblea Nacional venezolana y Presidente Encargado de la República, retira mediante misiva la denuncia de la Carta de la OEA. Esta actividad es consustancial con el artículo 68 de la Convención de Viena. En fecha 9 de abril de 2019, el Consejo Permanente de la OEA resuelve “Aceptar el nombramiento del señor Gustavo Tarre como Representante Permanente, designado de la Asamblea Nacional, hasta que se celebren nuevas elecciones y el nombramiento de un gobierno democráticamente electo”. En fecha 10 de abril de 2019, el Embajador Gustavo Tarre Briceño presenta sus credenciales ante el Secretario General de la OEA, aceptándolas este último según instrucciones del Consejo Permanente.

Asimismo, dicha representación habría asumido el pago de la deuda pendiente con la OEA. De esta manera, la Secretaría General y el Consejo Permanente de la OEA parecen aceptar el retiro de la denuncia de la Carta y considerar que Venezuela permanece como miembro pleno de dicha organización, en su condición de Estado parte en el Pacto de Bogotá de 1948. Este punto requiere sin duda de un pronunciamiento por parte de la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la OEA.

En fecha 27 de abril de 2019, la cancillería venezolana, representando al gobierno del Presidente Nicolás Maduro, emite un comunicado expresando entre otros que “(…) a partir de la presente fecha, ningún instrumento suscrito y/o emanado del seno de la OEA tendrá efecto político o jurídico para el Estado venezolano y sus instituciones”.

3. Las consecuencias prácticas de las posiciones antagónicas

Más allá de la discusión sobre los aspectos jurídicos del cese de los tratados CIDIP (ver infra), la latencia de dos visiones contrapuestas entre, por un lado, la Cancillería venezolana (y por efecto de la sentencia en el caso Juan Arias Romero, el Poder Judicial venezolano) y, por el otro, la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la OEA (así como los Estados partes de estos tratados que reconocen a Venezuela como miembro de la OEA), genera graves inconvenientes prácticos.

A la pérdida del valor intrínseco del objeto perseguido por cada tratado, se debe sumar el hecho de que el incumplimiento de cada uno de ellos por el Estado venezolano genera responsabilidad internacional, frente a aquellos Estados quienes consideran dichos tratados en vigor. Esta responsabilidad puede ser demandada por cualquier Estado ante órganos jurisdiccionales internacionales o cualquier otro ente que decida conforme al Derecho Internacional.

El litigio de casos internacionalprivatistas ante órganos jurisdiccionales internacionales es bien conocido y popularizado desde el caso Boll de 1958. En el Derecho internacional clásico, estos litigios involucrarán usualmente casos de protección diplomática de los ciudadanos de los Estados involucrados, los cuales han sufrido un daño por el incumplimiento de obligaciones internacionales de los Estados. Boll trataba del incumplimiento de tratados internacionales en materia de guarda de infantes. Si bien en Juan Arias Romeo el pase de la sentencia se otorgó finalmente conforme a la Ley de Derecho Internacional Privado, no se harán esperar en el futuro casos con dolientes de sentencias no reconocidas en el foro venezolano, conforme al Convenio de Montevideo de 1979. Similar situación ocurrirá con las demás convenciones CIDIP.

En estos casos se dará asimismo la paradoja de la necesidad por parte de los Estados extranjeros que consideran dichos tratados en pleno vigor, de demandar al Estado venezolano, bien: 1) a través del Gobierno de Maduro, al cual no reconocen, por actos cometidos por agentes (los tribunales) sobre los cuales ejercen control; o 2) a través del Gobierno de Guaidó, al cual reconocen, por actos cometidos por agentes sobre los cuales este último no ejerce control.

4. ¿Qué dice el Derecho de los Tratados sobre el cese de las CIDIP para Venezuela?

La falta de vigencia de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados para Venezuela, complica en mayor medida el análisis jurídico del caso. En relación al cese de la vigencia de los tratados, solo algunas las normas previstas en la Convención de Viena codifican costumbre internacional y vinculan a Venezuela. A pesar de esto, el carácter autoritativo de la Convención de Viena es tal que, difícilmente sus reglas, al considerarse suficientemente sensibles en la materia, serán ignoradas por jueces o tribunales aplicando Derecho Internacional. En consecuencia, lejos de los escasos principios generales en la materia y a falta de otras fuentes, nuestro análisis tomará las normas de la Convención de Viena como bases racionales para el inicio de una discusión sustentada en la lógica (subyacente en dichas normas) y en la práctica.

Por otro lado, cada tratado debe ser analizado en forma particular. En la presente nota nos limitaremos a realizar consideraciones generales sobre las normas previstas dentro de la mayoría de las CIDIPs.

Tal vez una forma estructurada de análisis requiere el que se estudien en forma ordenada las distintas causales de nulidad, terminación (explícita o implícita), denuncia, retiro y suspensión de los tratados, previstas dentro de la Convención de Viena, a los fines de subsumir los supuestos del caso dentro de alguna de ellas

a. Por un lado, los Convenios CIDIP no están incursos en causales de nulidad. No existieron, en el momento de celebración de dichos tratados, violaciones manifiestas de disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar tratados (art. 46 Convención de Viena). Tampoco existieron restricciones específicas de los poderes para manifestar el consentimiento del Estado venezolano (art. 47 Convención de Viena). No hubo ni error (art. 48 Convención de Viena) ni dolo (art. 49 Convención de Viena) en la emisión de dicho consentimiento. No hubo coacción (art. 50 Convención de Viena) ni corrupción (art. 51 Convención de Viena) de los representantes venezolanos. Tampoco hubo coacción del Estado venezolano mediante amenaza del uso de la fuerza (art. 52 Convención de Viena). Por otro lado, dichos tratados no violan normas ius cogens (art. 53 Convención de Viena).

b. Por el otro, los Convenios CIDIP no están incursos en causales de suspensión. No existe una suspensión de los tratados en virtud de sus disposiciones o por consentimiento de las partes (art. 57 Convención de Viena). Tampoco existe acuerdo entre algunas de las partes en relación a la suspensión de estos convenios multilaterales (art. 58 Convención de Viena).

c. No existe una imposibilidad subsiguiente de cumplimiento de los Convenios CIDIP, por destrucción o desaparición definitivas un objeto indispensable para el cumplimiento del tratado (art. 61 Convención de Viena).

d. No existe un cambio fundamental en las circunstancias ocurrido con respecto a las existentes en el momento de la celebración de los tratados (art. 62 Convención de Viena). Independientemente de las tensiones políticas generadas en el seno de la OEA, no se cumple el segundo requisito concurrente para otorgarle relevancia a dichos cambios, relacionado a la necesidad de que ese cambio tenga por efecto “modificar radicalmente el alcance de las obligaciones que todavía deban cumplirse en virtud del tratado”. Las obligaciones provenientes de los tratados CIDIP, particularmente aquellas relacionadas con la cooperación judicial activa, permanecen sin modificación.

e. En relación a la ruptura de las relaciones diplomáticas y consulares (art. 63 de la Convención de Viena), la afección de las obligaciones provenientes de los tratados producto de esta causal es estrictamente bilateral con respecto al Estado cuyas relaciones se restringieron. Los convenios permanecen vigentes para con todos los demás Estados partes.

Venezuela ha roto relaciones diplomáticas, hasta la fecha, con los Estados Unidos de América y Colombia. Sin embargo, el artículo 63 de la Convención de Viena exige, para afectar las relaciones jurídicas establecidas entre las partes de los tratados, “que la existencia de relaciones diplomáticas o consulares sea indispensable para la aplicación del tratado”. En otras palabras, dentro de los casos de ruptura de relaciones, siempre subsiste un nivel de cooperación mínimo destinado a lograr los objetivos de los tratados.

En el caso de las CIDIPs, la cooperación es mayoritariamente de carácter indirecto. En materia de reconocimiento de sentencias extranjeras (Convenio ratificado por Colombia), un tribunal dicta una sentencia con autoridad de cosa juzgada, y usualmente son las partes quienes aportan dichos documentos a los tribunales patrios. No existe en estos casos una cooperación activa que necesite de la labor de agentes diplomáticos y/o consulares.

Permanece una incógnita la cooperación entre Autoridades Centrales designadas bajo los convenios, entre otros, en materia de notificación de documentos y obtención de pruebas transfronterizas (Convenios varios de ellos ratificados por Estados Unidos y Colombia). Estos órganos poseen competencias cooperativas a partir de otros convenios que regulan la misma área (aquellos de La Haya), así como a partir de los mismos tratados CIDIP para otros Estados partes frente a quienes no se han roto relaciones diplomáticas.

Una visión de racionalidad fundamentada en la protección de los derechos e intereses de los nacionales venezolanos residentes en dichos estados extranjeros, debería llevar a continuar la actividad cooperativa, situación ajena a toda diatriba política. Asimismo, si las expresiones de “cariño y aprecio al pueblo colombiano” previstas en los comunicados de la Cancillería venezolana, se entienden en un grado sano de protección de sus derechos ante los convenios CIDIP, la cooperación existente a través de los Convenios CIDIP debería permanecer como un imperativo de justicia internacional.

f. No han aparecido, desde la fecha de la celebración de dichos convenios, nuevas normas ius cogens que entren en conflicto con estos (art. 64 Convención de Viena).

g. En relación a las causales de terminación y retiro de los tratados, deben analizarse varios elementos:

i. No existe una violación de los tratados por parte de los otros Estados partes que fundamente su terminación o suspensión por parte del Estado venezolano (art. 60 Convención de Viena). No han existido rechazos por parte de los demás Estados partes del tratado no admitido por la Convención de Viena; ni violaciones de disposiciones esenciales para la consecución del objeto o del fin de estos.

ii. Estos tratados no se han terminado implícitamente por la celebración de un tratado posterior (art. 59 Convención de Viena). Ni el pacto de Bogotá de 1948, ni sus reformas logradas en los Protocolos de Buenos Aires de 1967 (ambos anteriores a las CIDIP), Cartagena de Indias de 1985, Washington de 1992 y Managua de 1993 condicionan la vigencia de las CIDIP a lo previsto dentro de estos últimos. No existen cláusulas de compatibilidad con las CIDIPs. Por lo tanto, no existe una subordinación sustantiva de las CIDIP frente a los Convenios fundacionales de la OEA.

iii. No ha habido una reducción del número de partes de las CIDIP a un número inferior al necesario para su entrada en vigor (art. 55 Convención de Viena).

iv. Los tratados CIDIP contienen normas sobre terminación denuncia o retiro, por lo que no son aplicables las normas previstas por el artículo 56 de la Convención de Viena.

v. La terminación o el retiro de Venezuela a los convenios CIDIP debe realizarse conforme a las normas previstas dentro de los mismos tratados (art. 54 Convención de Viena), los cuales prevén dichas figuras a través de la denuncia. Esta debe ser depositada ante el Secretario General de la OEA. (Ver disposiciones de los tratados particulares).

Esta obligación se alza como un corolario del principio pacta sunt servanda (art. 26 del Convenio de Viena), el cual constituye un principio general del derecho vinculante para Venezuela. Asimismo, el deber de notificar a través de un instrumento de los otros Estados partes (a través del depositario), previsto dentro del artículo 67.2 de la Convención de Viena posee un valor consuetudinario, vinculante para Venezuela (ver la confirmación de dicha naturaleza en el caso del Proyecto Gabčíkovo-Nagymaros (I.C.J. Reports 1997, p. 66, para. 109).

En consecuencia, el comunicado de la Cancillería, a pesar de ser un documento de derecho interno venezolano, no despliega eficacia internacional hasta transformarse en una denuncia concreta de los convenios, depositada ante el órgano correspondiente. Su efecto como declaración unilateral permanece una interrogante por resolver.

Por otro lado, se encuentra el tema la subordinación de la vigencia de los tratados CIDIP a la vigencia de la Carta de la OEA para Venezuela. En nuestra opinión, la denuncia de ésta no genera la terminación, ni la denuncia tácita de aquellos.

La OEA constituye una organización intergubernamental, no comunitaria, en cuyo seno se propicia la celebración de tratados independientes jurídicamente del tratado fundacional de esta organización. Los tratados CIDIP no constituyen “derecho derivado”, emitido por órganos comunitarios, cuya competencia ha sido cedida por los Estados a dichos órganos (como sí ocurriría con Brexit y la vigencia de los distintos Reglamentos comunitarios europeos en materia de Derecho internacional privado para el Reino Unido).

Las CIDIP constituyen reuniones diplomáticas clásicas, en las cuales los Estados, reteniendo cada uno sus competencias normativas, logran acuerdos internacionales cuya vigencia depende de lo estipulado en dichos tratados y en el Derecho Internacional. En consecuencia, las Convenciones CIDIP se encuentran en el mismo plano formal normativo a aquel de la Carta de la OEA, todos tratados internacionales.

Al encontrarse en el mismo plano formal normativo, la única subordinación de la vigencia de una norma por sobre la otra depende de lo que sobre la materia prevean las mismas fuentes normativas, a través de las llamadas cláusulas de compatibilidad (cuando estas regulan la misma materia), o porque así lo prevea uno de los dos tratados (ver punto g.ii) supra).

La independencia de ambas fuentes es asimismo confirmada por la práctica. En efecto, existen Estados no partes en la Carta de la OEA, quienes sin embargo son Estados partes en las CIDIPs. Tal es el caso de España, el cual a pesar de ser parte de las Convenciones Interamericanas sobre Exhortos de 1975 y Prueba e Información acerca del Derecho Extranjero de 1979, no lo es del Pacto de Bogotá de 1948.

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* Magister Scientiarum en Derecho Internacional Privado y Comparado, UCV.

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