Unión Europea: propuesta para avanzar en la tutela colectiva de los consumidores

Por Laura Carballo Piñeiro

El pasado 11 de abril de 2018, la Comisión Europea ponía sobre la mesa un paquete de medidas para avanzar en la protección de los consumidores en la Unión Europea. Puede consultarse toda la documentación aquí.

La nota de prensa que acompaña el paquete ofrece un resumen de las medidas contempladas y es por ello que ofrecemos un extracto de la misma al final de este post.  De todas ellas ha de destacarse el que la Comisión Europea se propone, por fin, regular la tutela colectiva por indemnización en la Unión Europea [COM(2018) 184 final].

La Directiva 98/27/CE relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, actualizada por la Directiva 2009/22/CE, generalizó la tutela por cesación en todos los Estados miembros de la Unión Europea. Para ello habilitó a asociaciones representativas para litigar por los intereses colectivos de los consumidores en cualquier país de la Unión Europea. De este modo, rompió el tabú de que una asociación inglesa sólo podía litigar en el Reino Unido para defender a consumidores ingleses afectados por prácticas comerciales desleales practicadas desde Alemania y solicitar que éstas cesasen. Si puede, además, solicitar compensación para ellos es una cuestión que depende de la lex fori processus.

Tras este avance, el debate sobre una acción colectiva que permitiera, además de la cesación en la actividad ilícita, conseguir la reparación económica de los daños causados a los consumidores, en particular los daños individuales homogéneos, se ha prolongado durante años. Sin embargo, los fuertes intereses contra la tutela colectiva hicieron que todo desembocara en la decepcionante Recomendación de la Comisión de 11 de junio de 2013 sobre los principios comunes aplicables a los mecanismos de recurso colectivo de cesación o de indemnización en los Estados miembros en caso de violación de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión.

La citada recomendación, que buscaba una armonización de la tutela colectiva en la UE de abajo a arriba, ha sido un rotundo fracaso. Prueba de ello es que la nueva propuesta no mantiene la criticada terminología allí utilizada y prefiere hablar de “acción representativa” de los intereses de los consumidores.

Esta propuesta es innovadora porque va más allá de legitimar a las asociaciones representativas de consumidores para entablar acciones colectivas en nombre de los consumidores de cualquier Estado Miembro de la UE, tal y como hacía la Directiva 98/27/CE en relación con la tutela por cesación. Esto también lo hace el artículo 16 de la propuesta y, de hecho, si aprobada, la propuesta absorbería la Directiva 2009/22/CE y estas asociaciones podrían reclamar daños y perjuicios a consumidores y frente a empresarios sitos en otros estados, incluidos terceros estados.

Ahora bien, la innovación de la propuesta está en que sienta las bases de cómo ha de articularse procesalmente una acción colectiva de cesación y/o de indemnización en cada Estado Miembro. Como destacan los estudios que la acompañan, no todos los estados conocen la acción colectiva de indemnización, por lo que esta propuesta de directiva vendría a generalizarla en la UE. En los estados que ya la conocen no desplaza los instrumentos existentes, sino que vendría a añadirse a ellos si así lo considera conveniente el estado afectado.

Por otra parte, otros estados como España la conocen, pero su regulación presenta lagunas importantes. La tutela colectiva se restringe en muchos países al derecho de consumo dejando al margen el derecho ambiental. En consecuencia, ni particulares ni organizaciones no gubernamentales pueden utilizar estos mecanismos para reclamar por daños individuales derivados de una catástrofe medioambiental ni por daño ecológico puro. La propuesta manifiesta e incluye directivas con impacto ambiental por lo que también quedarían cubiertas en su ámbito de aplicación. Ahora bien, el Anexo que la acompaña no lista la más importante en este ámbito, la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales. En definitiva, el ámbito de estas acciones representativas sigue vinculado a la noción de consumidor antes que a la defensa de otros intereses colectivos.

Otra de esas lagunas que tampoco aclara la propuesta es si la representación de consumidores afectados se base en un modelo opt in o en un modelo opt out, esto es, si a la pregunta de si quieren que sus intereses individuales se tramiten a través de un proceso colectivo los consumidores interesados han de responder adhiriéndose expresamente, o si basta su silencio para entender que están adheridos siendo necesaria su negativa expresa para que queden excluidos del proceso colectivo.

La falta de pronunciamiento sobre esta “patata caliente” de la tutela colectiva parece un movimiento inteligente para desactivar una de las causas de más rechazo a este instrumento de democracia participativa. Sin embargo, no ha de olvidarse que la Recomendación de la Comisión Europea de 2013 sigue ahí, y apoya de forma decidida la aproximación más conservadora, esto es, el modelo opt in.

Este silencio viene compensado con el juego que saca la propuesta al efecto preclusivo de la sentencia dictada en un proceso colectivo. Aunque es posible tramitar conjunta o separadamente acción de cesación y de indemnización, también es posible que el proceso colectivo termine en un pronunciamiento declarativo que podrá, posteriormente, ser utilizado en un proceso individual o colectivo para reclamar daños individuales. Al respecto ya existe jurisprudencia del Tribunal de Justicia que ha de tenerse en cuenta a la hora de examinar la interacción entre procesos colectivos e individuales, en particular la sentencia de 14 de abril de 2016, Asuntos acumulados C-381/14 y C-385/14, Jorge Sales Sinués y otros.

También destacable son las reglas que introduce sobre obtención de pruebas, un tema especialmente delicado en materia de tutela colectiva. Se intensifican los deberes de colaboración del demandado, para que provea la lista de afectados o la duración de la práctica ilícita. En este sentido, la propuesta bebe al respecto del modelo implantado con la Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de noviembre de 2014 relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones por daños en virtud del Derecho nacional, por infracciones del Derecho de la competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea.

En este sentido, la propuesta tiene en cuenta el hecho de que existen autoridades de defensa de los intereses de los consumidores y establece cauces de comunicación con su actividad, por otra parte empoderada por el Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) 2006/2004 .

La financiación de estas acciones colectivas es una cuestión clave que sí recibe la atención de la propuesta de directiva. La misma sigue en línea con la preocupación ya mostrada en la Recomendación de 2013 a propósito de que se utilice abusivamente la tutela colectiva para extorsionar a empresarios. Aunque estos casos son, ciertamente, residuales, han sido utilizados hasta la extenuación para parar la generalización de estas acciones colectivas.

La práctica revela, sin embargo, que la tutela colectiva, en particular por indemnización, es muy difícil de entablar habida cuenta sus costes y dificultades técnicas. Y todo ello se acentúa mucho más a nivel transfronterizo. A estos efectos, la creación de un fondo de financiación sería muy bienvenida. Pero no es ésta la opción de la Comisión, aunque sí hace un llamamiento a la “asistencia” a las asociaciones de consumidores. Las disposiciones de la propuesta de directiva se centran, antes bien, en controlar los recursos económicos de las asociaciones para evitar que se utilicen en detrimento de competidores.

La propuesta no contiene, en cambio, normas especiales de competencia judicial internacional. Por lo tanto, siguen siendo aplicables las reglas contenidas en el Reglamento (UE) 1215/2012 relativo a la competencia judicial internacional, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en material civil y comercial. A mi juicio, ello es correcto porque evita que el mismo supuesto sea tratado de un modo u otro en función de que se plantee como acción individual o colectiva. Lo mismo se aplica a los conflictos de leyes. De hecho, ya existe jurisprudencia relevante sobre estos casos como evidenciamos en una entrada anterior de este blog.

La propuesta tampoco se adentra en la cuestión del reconocimiento y ejecución de resoluciones dictadas en procesos colectivos. Pero sí ha de destacarse, de una parte, que admite la finalización del proceso colectivo por acuerdo judicial. A estos efectos, indica las garantías procesales a establecer para que el mismo vincule a los miembros del grupo ausentes en el proceso colectiva como su consulta para que, o bien se adhieran. o se desvinculen en función del modelo opt in/opt out elegido. Dichas garantías deberían ser razón para que estos acuerdos judiciales fueran tratados como sentencias y no transacciones judiciales a la hora de su exécuatur.

De otra parte, precisa que la eficacia preclusiva de las resoluciones judiciales dictadas en un Estado miembro sólo será vinculante en otro Estado Miembro si se refiere a violaciones del derecho de la Unión Europea. Con ello se anticipa a un problema de ley aplicable que, de todos modos, se hubiera resuelto sobre la base de la homogeneidad del grupo, esto es, sobre el examen del alcance subjetivo de la resolución que recaiga en estos procesos.

Habrá que ver si la propuesta de directiva despega. Pero sus mimbres no son tan innovadores que vayan a levantar gran rechazo entre los miembros del Parlamento Europeo, en general a favor de la tutela de consumidores, ni en el seno del Consejo de la Unión Europea, dado que la mitad de los Estados Miembros ya ha dado los pasos oportunos en esta dirección. El punto conflictivo podría venir dado por la tutela colectiva de intereses ambientales. Sin embargo, su cobertura es tan limitada que no levantará tampoco suspicacias. En definitiva, todo parece augurar que el paquete será finalmente aprobado.

A continuación, se publica un extracto de la nota de prensa que acompaña al paquete de medidas para dar una idea de otras cuestiones tratadas y no discutidas en este post:

“El nuevo acuerdo para los consumidores supondrá:

1. Un refuerzo de los derechos de los consumidores en línea

 Más transparencia en los mercados en línea: cuando compren en un mercado en línea, los consumidores tendrán que ser claramente informados de si están comprando productos o servicios a un comerciante o a un particular, de manera que sepan si están protegidos por la legislación en materia de derechos de los consumidores en caso de que algo salga mal.

Más transparencia en los resultados de las búsquedas en las plataformas en línea: cuando hagan búsquedas en línea, los consumidores sabrán claramente si un resultado concreto de una búsqueda ha sido pagado por un comerciante. Por otra parte, los mercados en línea deberán informar a los consumidores sobre los principales parámetros aplicados para determinar la clasificación de los resultados.

Nuevos derechos de los consumidores en relación con los servicios digitales «gratuitos»: cuando paguen servicios digitales, los consumidores tendrán determinados derechos de información y dispondrán de catorce días para anular su contrato (derecho de desistimiento). El nuevo acuerdo para los consumidores hará extensivo este derecho a los servicios digitales «gratuitos» en los que los consumidores facilitan sus datos personales, pero no pagan con dinero. En general, esto se aplicaría a los servicios de almacenamiento en la nube, los medios sociales o las cuentas de correo electrónico.

2. El suministro a los consumidores de los instrumentos necesarios para ejercer sus derechos y obtener una compensación

Reclamaciones representativas, de tipo europeo: en el marco del nuevo acuerdo para los consumidores, las entidades cualificadas, como, por ejemplo, una organización de consumidores, podrán obtener reparación, como una compensación, una sustitución o una indemnización, en nombre de un grupo de consumidores que hayan resultado perjudicados por prácticas comerciales ilegales. En algunos Estados miembros, los consumidores ya pueden presentar reclamaciones colectivas antes los tribunales, pero ahora esta opción existirá en todos los países de la UE.

Por ejemplo, en una situación similar al caso del fraude del diésel, las víctimas de prácticas comerciales desleales, como la publicidad engañosa por parte de los fabricantes de automóviles que no cumplan lo dispuesto en el marco regulador de la Unión para la homologación de vehículos o la legislación medioambiental, podrán obtener una reparación colectivamente mediante una reclamación representativa con arreglo a la Directiva propuesta. Esa reparación colectiva no existía anteriormente en el Derecho de la Unión.

Este modelo dispone de salvaguardias sólidas y se diferencia claramente de las reclamaciones colectivas de tipo estadounidense. Las reclamaciones representativas no estarán abiertas a los bufetes de abogados, sino solo a entidades, como las organizaciones de consumidores, sin ánimo de lucro y que cumplan criterios de elegibilidad estrictos, supervisados por una autoridad pública. Este Nuevo sistema garantizará que los consumidores europeos puedan beneficiarse plenamente de sus derechos y puedan obtener una compensación, evitando al mismo tiempo el riesgo de litigios abusivos o no justificados.

Mayor protección contra las prácticas comerciales desleales: el nuevo acuerdo para los consumidores garantizará que los consumidores de todos los Estados miembros tengan derecho a reclamar una reparación individual (por ejemplo, compensación financiera o resolución del contrato) cuando se vean afectados por prácticas comerciales desleales, tales como una comercialización agresiva o engañosa. Actualmente, esta protección varía en gran medida en la UE.

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