México: implementación en el país del Convenio de La Haya sobre sustracción de menores

Por María Mercedes Albornoz

 

El pasado 3 de marzo fueron publicadas en el Semanario Judicial de la Federación seis Tesis Aisladas del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, extraídas de la resolución del Amparo directo 811/2015, en materia de sustracción internacional de menores, resuelto el 8 de abril de 2016. Tales criterios judiciales abordan diversos aspectos de la implementación en México del Convenio de La Haya sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, del 25 de octubre de 1980.

Dos de dichas Tesis Aisladas, la III.2o.C.71 C (10a.) y la III.2o.C.68 C (10a.), aluden al principio de celeridad en la toma de decisiones en materia de sustracción internacional de menores.

De conformidad con la primera, si bien debe procurarse celeridad en la toma de una decisión sobre la restitución, el plazo que para ese fin establece la convención (seis semanas desde la fecha de iniciación del procedimiento) no es vinculante; por lo tanto, no puede estar por encima del derecho de audiencia y defensa de las partes. Esto conlleva que, si el desahogo de una diligencia implicara exceder el período de seis semanas, el juez competente deberá ponderar qué es lo que mejor satisface el interés superior del menor. Y si decide que lo más beneficioso para el niño es desahogar esa diligencia, podrá excederse en el plazo, siempre que el tiempo adicional sea razonable y proporcional. El texto completo de esta Tesis Aislada es el siguiente:

CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. ATENTO AL INTERÉS SUPERIOR DE ÉSTOS, EL PLAZO DE SEIS SEMANAS QUE LA AUTORIDAD JUDICIAL O ADMINISTRATIVA COMPETENTE TIENE PARA RESOLVER LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA RESTITUCIÓN DE AQUÉLLOS, AL PODER EXCEDERSE DE ESE PERIODO RAZONABLE Y PROPORCIONAL CON LA CAUSA QUE LO ORIGINÓ, NO ESTÁ POR ENCIMA DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA DE LAS PARTES.

La Convención sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores señala que las autoridades judiciales deberán actuar bajo el principio de celeridad; lo que se advierte claramente en su artículo 11, al establecer el plazo de seis semanas a partir de la fecha de iniciación del procedimiento, para que la autoridad judicial o administrativa competente llegue a una decisión en los procedimientos para la restitución de menores. Sobre dicho artículo, la jurista Elisa Pérez-Vera, en el informe explicativo de la Convención, destacó que aun cuando es importante dar un tratamiento prioritario a este tipo de asuntos, se trata de un plazo “no vinculante”. A partir de dicha premisa, se concluye que el plazo mencionado no puede estar por encima del derecho de audiencia y defensa de las partes, so pretexto de resolver lo antes posible en torno a la restitución del menor, ya que el plazo referido se considera razonable para que las partes ejerzan su derecho de contradicción, y desahoguen todas las diligencias probatorias para acreditar su derecho, lo cual permitirá al Juez identificar con mayor exactitud cuál es el interés superior del menor. Lo anterior en la inteligencia de que, si en un determinado asunto se requiere de un periodo mayor a las seis semanas para desahogar una prueba o practicar una diligencia, el juzgador deberá ponderar que es lo que le depara mayor beneficio al menor ya que, por ejemplo, en la hipótesis de que el desahogo de una prueba satisfaga de mejor manera los intereses del niño, desde luego que podrá exceder el indicado periodo, en el entendido de que el tiempo adicional que demore en resolver, deberá ser razonable y proporcional con la causa que lo originó.

La segunda de las Tesis Aisladas mencionadas vincula el principio de celeridad con el carácter de nacional del juez competente en casos de sustracción internacional de menores. En este sentido, determina que la competencia en los términos del Convenio de La Haya debe entenderse como referida al “juez nacional”, más allá del carácter local o federal del fuero que el actor elija -en virtud de la facultad que le confiere el artículo 104, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-. Discutir si quien debe conocer la causa es el juez local o el federal, entorpecería la tramitación de los procedimientos de restitución y generaría una demora innecesaria en la aplicación de las disposiciones del convenio, que se hallan sometidas al principio de celeridad. La Tesis Aislada reza:

CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. ATENTO AL PRINCIPIO DE CELERIDAD, EL JUEZ NACIONAL ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES TRAMITADOS CONFORME A AQUÉLLA.

Conforme a los postulados de dicho instrumento internacional, su respectivo informe explicativo, guía de buenas prácticas, y demás documentos relativos, en los procedimientos de restitución internacional de menores, las autoridades centrales sólo desempeñan un papel de coordinación y, consecuentemente, no representan los intereses de la Federación, por lo que, aun cuando el litigio deriva de un tratado internacional, lo cierto es que se actualiza la hipótesis de competencia concurrente que prevé el artículo 104, fracción II, de la Carta Magna (supuesto previsto en la fracción I antes de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación, el seis de junio de dos mil once), ya que en las controversias del orden civil suscitadas sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o tratados internacionales en los que sólo se afectan intereses particulares, corresponde al actor elegir el fuero al que se somete la controversia. Aunado a lo anterior, no debe soslayarse que los procedimientos de restitución internacional de menores, encuentran sustento en la Convención de La Haya, es decir, en un instrumento internacional, por lo que la competencia de las autoridades judiciales debe analizarse bajo el concepto de “Juez nacional”, y no de Juez local o federal, pues entorpecer la tramitación de los procedimientos de esta naturaleza, en la determinación de qué juzgador debe conocer de ellos, constituye un falso debate que produciría una demora innecesaria en la ejecución oportuna de las disposiciones de dicho instrumento, que se encuentran sometidas al principio de celeridad. Lo anterior es congruente con el artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que dispone que los Jueces de Distrito Civiles Federales conocerán: “De las controversias del orden civil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares podrán conocer de ellas, a elección del actor, los Jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal.”. Cabe precisar que, con independencia de que se tramite ante un Juez Federal o uno local, éste no deberá soslayar otros criterios de competencia, sobre todo, el territorial que, en la mayoría de los casos, consiste en que es Juez competente el del lugar del domicilio del menor, en el caso de Jalisco, los órganos jurisdiccionales del Partido Judicial en donde tenga su domicilio (fuero común), o los Juzgados de Distrito en Materia Civil. Lo anterior, en el entendido de que, una vez asumida la competencia por los Jueces de Distrito, la secuela del procedimiento deberá llevarse a cabo conforme a las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles de la entidad federativa que corresponda, pues la legislación local es la que prevé la existencia de los juicios sumarios y, además, es la que aborda los aspectos relativos a la familia; sin que esto último constituya una conclusión inusitada, pues en materia mercantil es cotidiano que los órganos jurisdiccionales del orden común tramiten este tipo de asuntos conforme al Código de Comercio, que es una legislación de carácter federal; de ahí que no exista razón alguna por la que no sea dable reconocer que, en las controversias de restitución internacional de menores, es factible invertir el esquema que existe en materia comercial.

Las otras tres Tesis Aisladas se refieren al tema del derecho aplicable. La primera de ellas, la III.2o.C.70 C (10a.), al derecho aplicable al fondo de la sustracción internacional de menores. Las otras dos, III.2o.C.67 C (10a.) y III.2o.C.69 C (10a.), aluden a directrices y normas que han de regir el procedimiento.

De acuerdo con la primera Tesis Aislada de este segundo grupo de Tesis surgidas de la misma resolución judicial, cuando el Convenio de La Haya remita expresamente al derecho vigente en el Estado en el cual el menor tenía su residencia habitual inmediatamente antes de ser trasladado o retenido, esta norma de conflicto de fuente internacional prevalece por sobre cualquier otra norma conflictual de fuente interna. Y sólo en lo que no esté regulado en la Convención se estará a lo que disponga la norma de conflicto local, en tanto y en cuanto no contravenga los principios que informan dicho instrumento internacional. En efecto, se establece:

CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. DERECHO SUSTANTIVO APLICABLE A LOS PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES TRAMITADOS POR LOS JUECES CONFORME A DICHO INSTRUMENTO, CUANDO ÉSTE EXPRESAMENTE REMITA AL DERECHO VIGENTE EN EL ESTADO EN QUE EL MENOR TENÍA SU RESIDENCIA HABITUAL ANTES DE SU TRASLADO O RETENCIÓN.

Las disposiciones de la citada convención que, de manera expresa, remitan al derecho vigente “en el Estado en que el menor tenía su residencia habitual inmediatamente antes de su traslado o retención” o referencias similares, deben imponerse a cualquier norma conflictual establecida en la legislación local, dada la jerarquía superior de los tratados internacionales sobre este tipo de ordenamientos, en términos del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa medida, la regla general es que si existe una disposición expresa en la convención que remita al derecho de determinada nación, deberá estarse a lo que ésta establezca; sin embargo, excepcionalmente, todo lo que no esté regulado por el referido ordenamiento supranacional que configure un punto de toque entre dos o más sistemas jurídicos, deberá resolverse conforme a lo que disponga la norma conflictual local, siempre y cuando no se oponga a los principios del citado instrumento internacional.

La siguiente Tesis Aislada enuncia ciertas directrices generales de carácter procesal que deben ser observadas por los jueces en la restitución internacional de menores. Las mismas son inferidas de la Convención de La Haya, así como de diversos pronunciamientos emitidos por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. DIRECTRICES GENERALES DE CARÁCTER PROCESAL QUE DEBEN OBSERVARSE POR LOS JUECES EN LA RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES.

Del contenido del instrumento internacional citado, así como de los pronunciamientos en la materia emitidos por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se concluye que, tratándose de restituciones internacionales de menores, existen las siguientes directrices generales de carácter procesal, que deben ser observadas por los Jueces para la debida ejecución de la convención, que: 1) se haga uso de los procedimientos “de urgencia de que se disponga” (artículo 2 de la Convención), lo que en México debe entenderse como los “juicios sumarios” previstos en “las legislaciones civiles mexicanas”; y, 2) en el juicio sumario que se siga, se garanticen los derechos generales de defensa y audiencia de las partes, siendo éstos, entre otros, los siguientes: i. A oponerse a la restitución (artículo 13); ii. A que se observen los principios en materia de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (artículo 20); iii. A contar con asistencia judicial y asesoramiento jurídico en cualquier Estado contratante en las mismas condiciones que si fueran nacionales y residieran habitualmente en ese otro Estado (artículo 25); y, iv. A la gratuidad de la solicitud, y al no cobro de las costas y gastos del proceso (artículo 26). Todo lo cual, de acuerdo con el artículo 11 de la convención, deberá ocurrir, preferentemente, en un plazo menor a seis semanas, computado a partir del inicio del procedimiento judicial.

La otra Tesis Aislada de este grupo identifica el derecho aplicable al procedimiento de restitución internacional de menores. Para ello parte de la Convención de La Haya, que requiere que se recurra a los “procedimientos de urgencia” disponibles en el territorio de los Estados Parte. En el caso específico de México, la Suprema Corte ha entendido que tales procedimientos son los aquí conocidos como juicios “sumarios”. Según esta Tesis Aislada, el derecho aplicable a las cuestiones procesales es la legislación procesal civil de las entidades federativas, y no la legislación procesal civil federal. Los argumentos que sustentan esta determinación vienen mencionados en el texto de la Tesis Aislada:

CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. EL DERECHO APLICABLE A TODO PROCEDIMIENTO DE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES, TRAMITADO CONFORME A AQUEL INSTRUMENTO ES LA LEGISLACIÓN PROCESAL CIVIL DE CADA ENTIDAD FEDERATIVA (JUICIOS SUMARIOS).

El artículo 2 del mencionado instrumento internacional dispone que los Estados contratantes adoptarán “todas las medidas apropiadas para garantizar que se cumplan en sus territorios respectivos los objetivos de la convención”, y que para ello “deberán recurrir a los procedimientos de urgencia de que dispongan”. En relación con ello, el Máximo Tribunal de la Unión ha identificado que los procedimientos de “urgencia” que enuncia la citada convención, en México son conocidos como juicios “sumarios”. En consecuencia, el derecho aplicable a todo procedimiento de restitución internacional de menores, tramitado conforme a aquel instrumento internacional, es la legislación procesal civil de cada entidad federativa pues, en el Código Federal de Procedimientos Civiles, no existen los juicios sumarios. En efecto, de la lectura exhaustiva de la legislación procesal civil federal, se advierte que, además del juicio ordinario, sólo existen como especiales: a) Los “concursos” (libro tercero “Procedimientos especiales”, título primero, capítulo I); b) Los “juicios de sucesión” si la Federación es heredera o legataria en concurrencia con los particulares (capítulo II, ídem); c) Los “apeos y deslindes de un fundo de propiedad nacional” (capítulo III, ídem); d) El “avalúo en los casos de expropiación” (capítulo IV, ídem); y, e) Las “acciones colectivas” (artículos 587 a 602 del Código Federal de Procedimientos Civiles). Un argumento adicional para considerar que el derecho adjetivo aplicable a este tipo de procedimientos es el local, consiste en que, en el contexto mexicano, la reglamentación sobre aspectos de familia es de competencia exclusiva de los Estados y no de la Federación. En efecto, de la lectura e interpretación sistemática de los artículos 73 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que no es facultad expresa del Congreso General, legislar en materia familiar, por lo que, conforme al segundo de los preceptos mencionados, se entiende reservada para los Estados. En esa medida, aunque es el Poder Ejecutivo Federal quien está facultado para celebrar tratados internacionales (artículo 89, fracción X, de la Carta Magna), y el Senado de la República es el órgano responsable de ratificarlos (artículo 76, fracción I, ídem), sin importar la temática de aquéllos, tal circunstancia no significa que, por estar inmersa en el tratado, la materia sobre la que versa el instrumento se incorpore, a partir de entonces, a la esfera de competencia de los Poderes Federales. Por ende, dado que los procedimientos de restitución internacional de menores se vinculan con la materia familiar, se confirma que el derecho procesal aplicable a la controversia será el que establezca la legislación local.

Finalmente, la última Tesis Aislada sobre la implementación en México del Convenio de La Haya que surge de la resolución del Amparo directo 811/2015, la III.2o.C.72 C (10a.), se refiere al rol de la Secretaría de Relaciones Exteriores como Autoridad Central. Si bien entre las obligaciones de la Autoridad Central mexicana se encuentra la relativa a la iniciación del procedimiento de restitución, no está obligada a iniciarlo ella misma, ni a representar directamente al solicitante (aunque esto último es posible). Cuando la Secretaría de Relaciones Exteriores recibe una solicitud de restitución, en la integración del expediente administrativo representa los intereses de la parte requirente, ya que en el marco de la Convención de La Haya se presume que el interés del menor es ser restituido al Estado de su residencia habitual. No obstante, una vez que el expediente es remitido a sede judicial y se inicia el procedimiento jurisdiccional de restitución internacional, la Autoridad Central no se convierte en representante procesal directa del menor. Para que ello sucediera se requeriría autorización escrita del solicitante de la restitución. El texto completo de la Tesis Aislada es el siguiente:

CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. UNA VEZ INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL RESPECTIVO, LA SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES NO SE CONVIERTE EN LA REPRESENTANTE PROCESAL DIRECTA DEL MENOR INVOLUCRADO Y, EN TODO CASO, ES NECESARIO QUE EL SOLICITANTE OTORGUE SU AUTORIZACIÓN POR ESCRITO.

La atribución de la Secretaría de Relaciones Exteriores para fungir como autoridad central en los procedimientos internacionales de restitución internacional de menores derivados de la mencionada convención, se encuentra prevista en el artículo 22, fracción XI, del reglamento interior de la citada dependencia federal. Por tanto, dicha secretaría es la encargada de canalizar y promover la colaboración entre las autoridades centrales de los Estados Parte de la Convención en los Estados Unidos Mexicanos, a fin de garantizar la restitución inmediata de los menores y, para conseguir los objetivos del convenio, tiene las obligaciones establecidas en el artículo 7 del citado instrumento. Ahora bien, de estas obligaciones, destaca la establecida en el inciso f), esto es, la relativa a la iniciación o apertura de un procedimiento judicial o administrativo, con el objeto de restituir al menor y permitir, a través de los medios legales disponibles, que se regule o se ejerza de manera efectiva el derecho de visita del progenitor que ostenta la custodia del menor, pero que no lo tiene bajo su resguardo o cuidado en virtud de que fue trasladado o es retenido ilícitamente por su contraparte en un determinado país. Sobre estas facultades, la Guía de Buenas Prácticas, primera parte, Prácticas de las Autoridades Centrales, apartado 4.16, página 57, dispone que la Convención impone a las autoridades centrales la obligación de iniciar o dar facilidades para promover un procedimiento judicial o administrativo, con el objeto de obtener el retorno del menor, pero también señala que no están obligadas a iniciarlo ellas mismas, ni a representar directamente al solicitante, pues a pesar de que esto último es posible, no es recomendable. De esto deriva que la Secretaría de Relaciones Exteriores, al recibir una solicitud de restitución internacional de menores, no defiende un interés ni derecho en nombre de la Federación, sino los de la solicitante, ante la presunción que impera en la Convención de La Haya en el sentido de que el interés del menor es ser restituido, por lo que resulta inconcuso que en la integración del correspondiente expediente administrativo, la autoridad central mexicana representa los intereses de la requirente. Sin embargo, no debe soslayarse que, una vez que el expediente administrativo es remitido a la autoridad judicial, e inicia el procedimiento jurisdiccional de restitución internacional de menores, la mencionada secretaría no se convierte en la representante procesal directa del menor pues, en todo caso, para ello es necesario que el solicitante de la restitución otorgue su autorización por escrito para dichos efectos en favor de la autoridad central, en términos del artículo 28 de la Convención referida.

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