España: Adopción internacional

Por Laura Carballo Piñeiro

Las reglas de adopción internacional han experimentado un cambio importante en España con la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

Estas reglas se encuentran reunidas básicamente en la Ley 54/2007, de 28 de diciembre de Adopción Internacional (en adelante, LAI) de la que se modifican treinta y dos preceptos (véase el artículo 3 de la Ley 26/2015). Curiosamente, no se modifica la Exposición de Motivos de la propia Ley 54/2004 y eso que las alteraciones alcanzan a sus cuatro primero artículos, incluido el objeto y ámbito de la ley, y sus principios informadores.

Antes de examinar algunas de estas modificaciones, ha de indicarse que el artículo 19 del Código Civil español pasa ahora a permitir a los adoptandos extranjeros que conserven su nacionalidad si así se lo permite el Estado de origen, sin perjuicio de que adquieran la española como consecuencia de la adopción.

Nos referimos brevemente a continuación a (1) las modificaciones en relación con los actores institucionales y privados de la adopción internacional; (2) normas de competencia judicial internacional; (3) ley aplicable; (4) reconocimiento de adopciones; (5) conversión de adopción extranjera simple o no plena en plena; (6) otras medidas de protección de menores.

Pero antes conviene tener presente cuál es el ámbito de la LAI cuyo nuevo artículo 1, apartado 1 delimita del siguiente modo:

“1. La presente ley regula la intervención de la Administración General del Estado, de las Entidades Públicas y de los organismos acreditados para la adopción internacional, la capacidad y requisitos que deben reunir las personas que se ofrecen para adoptar, así como las normas de Derecho internacional privado relativas a la adopción y otras medidas de protección internacional de menores en los supuestos en que exista algún elemento extranjero”.

También conviene destacar que el segundo apartado del mismo artículo 2 LAI define qué se entiende por adopción internacional a los efectos de esta ley, una definición en la que se echa en falta a los adoptandos extranjeros residentes habitualmente en España antes de la adopción:

“2. A los efectos del título I de esta ley se entiende por adopción internacional aquella en la que un menor considerado adoptable por la autoridad extranjera competente y con residencia habitual en el extranjero, es o va a ser desplazado a España por adoptantes con residencia habitual en España, bien después de su adopción en el Estado de origen, bien con la finalidad de constituir tal adopción en España.”

Comenzando con los puntos reseñados:

(1) Además de puntualizar la influencia de los principios inspiradores de la Convención de La Haya de 1993 en el ordenamiento español y en esta ley en particular (art. 4 LAI), la LAI se ocupa de los actores institucionales y particulares de la adopción internacional. En relación con los primeros, viene ahora a establecer la competencia de la Administración General del Estado a la hora de decidir con qué países se pueden realizar adopciones, así como cuándo suspender o paralizar esta colaboración, porque exista un conflicto bélico o desastre natural en el país colaborador, no existan autoridades específicas que garanticen la práctica de la adopción, o esta última no respete el interés superior del menor (art. 4 LAI).

Estas precisiones tienen su razón de ser en el carácter descentralizado del Estado español donde las Comunidades Autónomas tienen competencias en esta materia. De estas y otras Entidades Públicas se ocupa el nuevo artículo 5, en tanto que el 6 regula la actividad de intermediación en la adopción internacional. A estos efectos, se prevé la existencia y acreditación de organismos de intermediación (art. 7), pudiendo la Administración General del Estado decidir que, en relación con un determinado Estado, sólo se tramiten ofrecimientos de adopción internacional a través de dichos organismos. Cuestión que pone sobre la mesa qué ocurre si un adoptante decide actuar sin este apoyo, aunque en el marco de la LAI. Sobre la relación entre adoptantes y organismos acreditados, véase artículo 8 LAI.

En cuanto a los actores privados, destaca la inclusión en el nuevo artículo 11 LAI de una referencia a las obligaciones preadoptivas de los adoptantes, además de a las postadoptivas.

(2) Normas de competencia judicial internacional.

Se elimina la referencia que, de forma incomprensible, hacía la anterior ley a la revisión o modificación de la adopción internacional.

Muy positivamente ha de informarse de la limitación de la competencia de los cónsules españoles en la constitución de adopciones internacionales a aquellos supuestos en los que el adoptante sea español, el adoptando tenga su residencia habitual en la demarcación consular correspondiente y no sea necesaria propuesta previa de Entidad Pública; es decir, cuando no haya necesidad de informe de idoneidad para cuya emisión los cónsules no están, obviamente, preparados.

(3) Ley aplicable.

Además de matizar la redacción del artículo 18 LAI sin alterar la norma de conflicto allí establecida para el caso de constitución de adopción por autoridad española, se elimina el confuso artículo sobre ley aplicable a la adopción constituida por una autoridad extranjera y se redactan de nuevo los artículos 22 y 24, este último para obligar a las autoridades españoles a cooperar con las extranjeras en la constitución de la adopción ofreciendo toda la información que sea necesaria.

(4) Reconocimiento de adopciones extranjeras.

Se da nueva redacción al confuso artículo 26 de la anterior LAI, cuyo apartado 1 queda redactado como sigue:

“1. En defecto de Tratados y Convenios internacionales y otras normas de origen internacional en vigor para España que resulten aplicables, la adopción constituida por autoridades extranjeras será reconocida en España como adopción si se cumplen los siguientes requisitos:
1.º Que haya sido constituida por autoridad extranjera competente. Se considerará que la autoridad extranjera es competente si el supuesto presenta vínculos razonables con el Estado extranjero cuyas autoridades la han constituido. Se presumirá, en todo caso, que son competentes aplicando de forma recíproca las normas de competencia previstas en el artículo 14 de esta Ley.
2.º Que la adopción no vulnere el orden público.
A estos efectos se considerará que vulneran el orden público español aquellas adopciones en cuya constitución no se ha respetado el interés superior del menor, en particular cuando se ha prescindido de los consentimientos y audiencias necesarios, o cuando se constate que no fueron informados y libres o se obtuvieron mediante pago o compensación.”

También se tocan los artículos 27, sobre control de validez de adopción extranjera por los encargados del Registro Civil; 28, sobre requisitos para la validez en España de decisiones extranjeras de conversión o nulidad de la adopción; y 29, sobre inscripción de la adopción en el Registro Civil.

El artículo 31 LAI también recibe nueva redacción para atender al papel del orden público internacional en esta delicada materia, al que no se refería en momento alguno la LAI anterior.

(5) Conversión de adopción extranjera simple o no plena en plena.

En España sólo se reconocen como adopción plena aquellas adopciones extranjeras que son irrevocables y por las que se establece un vínculo de filiación rompiéndose los vínculos con la familia de origen (art. 26.2 LAI). Estas exigencias se mantienen a pesar de que el artículo 178 del Código Civil admite ahora la posibilidad de que se celebren adopciones abiertas en España, tras la reforma experimentada por la ley 26/2015 aquí comentada.

Se hacen estas precisiones porque la negativa de España a reconocer como plenas adopciones extranjeras simples o no plenas hacía necesario un mecanismo de conversión de la misma en plena. Ya existía en la anterior LAI, pero ahora se da nueva redacción al artículo 30 LAI. Curiosamente y a pesar de que el artículo 41 de la Ley 15/2015, de 2 de Julio, de Jurisdicción Voluntaria remite a la LAI para cuestiones de adopción internacional, su artículo 42 también contiene un mecanismo de conversión de la adopción extranjera simple o no plena en plena. Parcialmente coincidentes, es posible hacer una interpretación integradora de ambos preceptos de modo que habrá de atenderse a ambos a la hora de realizar esta actuación.

En este punto, importa destacar el nuevo artículo 19.4 LAI:

“4. En el caso de menores cuya ley nacional prohíba o no contemple la adopción se denegará la constitución de la adopción, excepto cuando el menor se encuentre en situación de desamparo y tutelado por la Entidad Pública.”

De este modo, se evitan situaciones en que constituida una medida de protección de menores como la Kafala en países donde se prohíbe la adopción, posteriormente se adopte al menor en España.

(6) Otras medidas de protección de menores.

La Ley de Adopción Internacional no se ocupa sólo de ésta, sino también de otras medidas de protección de menores.

Se redactan de nuevo los artículos 32 y 33 sobre competencia y ley aplicable a la constitución y vigencia de estas medidas, aunque sólo para recordar el papel de los instrumentos internacionales en esta materia.

Más interesante es el artículo 34 sobre efectos legales en España de las decisiones relativas a instituciones de protección de menores que no produzcan vínculos de filiación acordadas por autoridades extranjeras. El precepto se refiere a instituciones como la kafala e indica qué cuestiones se han de controlar en el momento del reconocimiento como acogimiento familiar o tutela. La modificación afecta al control de que se respeta el orden público internacional, al que no se hacía referencia en la versión anterior de la ley.

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