México: las Autoridades Centrales en casos de sustracción internacional de menores, ¿“terceros interesados”?

Por María Mercedes Albornoz

Una tesis aislada de un tribunal mexicano en materia de sustracción internacional de menores, publicada el pasado 14 de noviembre, se refiere al carácter de las Autoridades Centrales en el juicio de amparo y entra en contradicción con el criterio seguido por una tesis aislada previa de otro tribunal nacional de la misma jerarquía.

En cuanto al marco normativo, por un lado, es sabido que de conformidad con el Convenio sobre Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores firmado en La Haya el 25 de octubre de 1980, y a efectos de facilitar la cooperación internacional entre autoridades en este sector tan particular de la protección a la niñez, cada Estado contratante debe designar una Autoridad Central encargada del cumplimiento de las obligaciones que el Convenio le impone (artículo 6). México es uno de los Estados parte de dicho instrumento internacional.

Por otro lado, la legislación mexicana de fuente interna regula el juicio de amparo, que protege a las personas frente a normas generales, actos u omisiones por parte de los poderes públicos o de particulares en los casos señalados en la Ley de Amparo. Este procedimiento tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite, inter alia:

“[p]or normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte” (artículo 1º, I).

Una de las partes en el juicio de amparo es el tercero interesado y, entre quienes pueden revestir tal carácter, se encuentra la persona que haya gestionado el acto reclamado o tenga interés jurídico en que subsista (artículo 5, III, a). Cabe aclarar que antes de la reforma del 2 de abril de 2013, este sujeto era denominado tercero perjudicado.

En la más reciente de las tesis, Tesis Aislada I.6o.C.42 C (10a.), el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver la Queja 19/2014, analizó el artículo 7 del Convenio de La Haya en función del artículo 5, III, a) de la Ley de Amparo. El primero de ellos dispone, de modo general:

“Las Autoridades Centrales deberán colaborar entre sí y promover la colaboración entre las Autoridades competentes en sus respectivos Estados, con el fin de garantizar la restitución inmediata de los menores y para conseguir el resto de los objetivos del presente Convenio.”

La Tesis Aislada I.6o.C.42 C (10a.) establece lo siguiente:

“CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. A LAS AUTORIDADES CENTRALES DE LOS ESTADOS PARTE, NO LES ASISTE EL CARÁCTER DE TERCEROS INTERESADOS EN EL JUICIO CONSTITUCIONAL, CONFORME AL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN III, INCISO A), DE LA LEY DE AMPARO.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Convención sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores, adoptada el veinticinco de octubre de mil novecientos ochenta, en La Haya, Países Bajos, a la que el Estado Mexicano se adhirió, las autoridades centrales, designadas por cada Estado contratante, deben llevar a cabo diversos actos con el fin de garantizar el cumplimiento del objetivo del convenio que consiste en lograr la restitución inmediata del menor que ha sido sustraído del país en que habitualmente reside; por tanto, su ejercicio no se limita a dar trámite a la solicitud de restitución del menor y únicamente canalizar la demanda al Estado en que aquél se encuentre, sino que dependiendo de las circunstancias del caso concreto habrán de realizar una serie de actos que, incluso, pueden revestir la función de imperio. De ahí que no les asiste el carácter de terceros interesados, en términos del artículo 5o., fracción III, inciso a), de la Ley de Amparo, en virtud de que las facultades de la autoridad central van más allá de una simple gestión de restitución, sino que resuelve y, en su caso, tramita. Máxime que no puede perderse de vista que la intervención de la autoridad central no nace por la voluntad de esta última, sino que surge derivada de las atribuciones y obligaciones asumidas por el Estado signante de la convención citada, y su actuar se encuentra claramente limitado en los artículos del propio instrumento internacional.”

El tribunal considera que la posibilidad de que las funciones desempeñadas por las Autoridades Centrales en un caso concreto de sustracción internacional de un menor, según las circunstancias, excedan la canalización de la solicitud y la gestión de la restitución del niño al país de su residencia habitual e incluyan la realización de actos susceptibles de revestir el carácter de actos de imperio, impide que dichas autoridades comparezcan a un juicio de amparo como terceros interesados. El tribunal estima que las Autoridades Centrales pueden realizar actos de imperio, entre los cuales contaría la resolución y la tramitación de la solicitud de restitución internacional de un menor.

Sin embargo, como lo hemos indicado más arriba, existe una tesis aislada del Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, Amparo Directo 113/2012, del 14 de marzo de 2012 (publicada en mayo de 2012), que dispone lo contrario: que a las Autoridades Centrales les asiste el carácter de terceros perjudicados en el juicio de amparo. Se trata de la Tesis Aislada I.13o.C.1 C (10a.), que dispone:

“CONVENCIÓN SOBRE LOS ASPECTOS CIVILES DE LA SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES. A LAS AUTORIDADES CENTRALES DE LOS ESTADOS PARTE LES ASISTE EL CARÁCTER DE TERCEROS PERJUDICADOS EN EL JUICIO DE AMPARO, CUANDO EL PRESUNTO SUSTRACTOR ES UNO DE LOS PADRES.

Los Estados parte que suscribieron la mencionada convención se obligaron a nombrar una autoridad central por cada uno de los Estados involucrados, a fin de coadyuvar en la agilización del procedimiento, con la finalidad de cumplir con los compromisos internacionales adquiridos. Además, se encuentran vinculados a su cumplimiento, entre otros, por el principio pacta sunt servanda, al tenor del artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada por el Estado Mexicano y publicada el catorce de febrero de mil novecientos setenta y cinco, en el Diario Oficial de la Federación, así como a su observancia por los distintos órganos de gobierno, con independencia de su organización política, por el principio de jerarquía de leyes contenido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que intervengan en el procedimiento jurisdiccional de restitución internacional de menores como autoridades. De ahí que, conforme al artículo 5o., fracción III, incisos a) y c), de la Ley de Amparo, a las autoridades centrales de los Estados parte les asiste el carácter de terceros perjudicados, además del padre al que le resulta el carácter de presunto sustractor.”

Ante esta contradicción de tesis acerca del carácter que les asiste a las Autoridades Centrales en los juicios de amparo en casos de sustracción internacional de menores, es de esperarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación intervenga para decidir qué tesis debe prevalecer como jurisprudencia.

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