Unión Europea: Competencias externas de la UE y el Convenio de La Haya de 1980 sobre aspectos civiles de la sustracción internacional de menores

Por Laura Carballo Piñeiro

Gracias a Javier Ochoa ha llegado a mi conocimiento el Dictamen del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) 1/13, de 14 de octubre de 2014, que viene a solventar la cuestión planteada por la Comisión Europea de quién tiene competencia – la Unión Europea o los Estados miembros – para aceptar la adhesión de terceros Estados al Convenio de La Haya de 1980 sobre aspectos civiles de la sustracción internacional de menores.

Concretamente, este Dictamen viene precedido por la propuesta de Decisión del Consejo presentada por la Comisión Europea para anular las aceptaciones formuladas por los Estados miembros de la UE a la adhesión al citado Convenio de Armenia, Albania, Seychelles, Marruecos, Singapur, Gabón, Andorra y Rusia. El Consejo no consideró que fuera procedente y es por ello que la Comisión ha hecho uso del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) para solicitar la opinión del TJUE.

El Tribunal de Luxemburgo resuelve a favor de la competencia externa exclusiva de la UE. A continuación, se examinan los antecedentes del Dictamen 1/13; la relación entre el Convenio de La Haya de 1980 y el Reglamento (CE) del Consejo núm. 2201/2003, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia judicial, reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) núm. 1347/2000 (en adelante, Reglamento Bruselas II bis); los argumentos del TJUE para fundar su conclusión; para terminar con algunas cuestiones que la doctrina suscita en materia de política convencional de la UE y los Estados miembros.

Antecedentes:

La asunción de competencia legislativa por parte de la UE en materia de cooperación judicial internacional en materia civil y mercantil (artículo 65, actual artículo 81 TFUE) también alcanza a la competencia para celebrar tratados internacionales, aunque sólo una vez que la UE ha dictado un acto legislativo y en las materias tratadas en dicho instrumento.

La primera vez que se planteó esta cuestión fue con ocasión de la revisión del Convenio de Lugano de 1988 relativo a la competencia judicial, reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, ahora Convenio de Lugano de 2007. Como es sabido, dicho Convenio era paralelo al Convenio de Bruselas de 1968, asociado exclusivamente a la Comunidad Europea, y que dio origen al primer acto legislativo de la UE con base en el citado artículo 65 TFCE, el Reglamento (CE) del Consejo núm. 44/2001, de 22 de diciembre de 2000, sobre competencia judicial internacional, reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.

La nueva versión del Convenio de Lugano estaba lista para ratificación cuando la Comisión Europea suscitó la cuestión de quién tenía competencia para firmar, si la Unión Europea o los Estados miembros. El Dictamen del TJUE 1/2003, de 7 de febrero de 2006 solventa el dilema a favor de la UE, afirmando su competencia exclusiva tras el Reglamento núm. 44/2001.

Con ello el Alto Tribunal traslada a este ámbito su conocida doctrina AETR, iniciada con la decisión Comisión v Consejo de 31 de marzo de 1971, As. 22/70, a propósito de la firma del Acuerdo europeo relativo al trabajo de conductores de vehículos que realizan transportes internacionales por carretera.

Posteriormente, ha de destacarse el Dictamen del TJUE 2/91, de 14 de diciembre de 1991, donde se establece, de una parte, que, a efectos de evaluar la competencia externa exclusiva de la UE, no importa que la UE no pueda participar como organización internacional en el mismo ya que puede ejercitar su competencia a través de los Estados miembros (apartado 5. Buen ejemplo es la Decisión del Consejo 2003/93/CE, de 19 de diciembre de 2002, por la que se autoriza a los Estados miembros a firmar, en interés de la Comunidad, el Convenio de La Haya de 1996 relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños); y, de otra parte, que, cuando un ámbito ya está cubierto en gran medida por normas de la Unión, la competencia externa debe ser de carácter exclusivo, no importando que las disposiciones del convenio sean coherentes con las del Derecho de la UE (apartados 25 y 26).

Por su parte, el Dictamen 1/03 precisa que la competencia para celebrar acuerdos internacionales de la UE no se desprende sólo de una atribución expresa del TFUE, sino también de manera implícita de las disposiciones del mismo y de actos adoptados por la UE sobre la base de dichas disposiciones. Más específicamente, “siempre que el Derecho de la Unión haya atribuido a dichas instituciones competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Unión está facultada para asumir los compromisos internacionales necesarios para la consecución de este objetivo, aun cuando no exista una disposición expresa al respecto” (apartado 114).

La relevancia de esta doctrina lleva a su condensación por el Tratado de Lisboa en el artículo 3.2 TFUE que reza como sigue: “La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas”.

El Convenio de La Haya de 1980 y el Reglamento (CE) núm. 2201/2003

El Considerando décimo séptimo y los artículos 2.11, 10, 11, 42 y el Capítulo IV del Reglamento Bruselas II bis establecen la relación con el Convenio de La Haya de 1980: el primero regula la noción de “traslado o retención ilícitas del menor” – del mismo modo que el artículo 3 del Convenio- , el segundo la competencia judicial internacional para decidir sobre la responsabilidad parental en caso de traslado o retención ilícitos – que permanece en manos de la jurisdicción de la residencia habitual del menor antes del traslado – , el tercero entra en el detalle del procedimiento de retorno que prevé el Convenio – con precisiones, por ejemplo, sobre su artículo 13 – y el artículo 42 complementa al artículo 11 al autorizar la conversión de la resolución por la que se ordena el retorno del menor en título ejecutivo europeo y, por tanto, en inmediatamente ejecutable en otros Estados miembros sin necesidad de exequátur. El Capítulo IV se ocupa de la cooperación entre autoridades centrales en materia de responsabilidad parental ayudando, por tanto, en casos de sustracción.

Además, ha de tenerse en cuenta que el ámbito de aplicación material del Reglamento Bruselas II bis comprende el derecho de visitas, al que el Convenio de La Haya de 1980 dedica su artículo 21. El Capítulo IV del Reglamento también puede ser invocado en esta instancia por el titular de la responsabilidad parental para que se tramite su solicitud de visitas bien por la autoridad central del Estado en que reside, bien por la del Estado en el que reside o está presente el menor.

Finalmente, el Reglamento se ocupa de sus relaciones con el Convenio de La Haya de 1980 afirmando, de una parte, su primacía sobre él en las cuestiones reguladas por ambos, si bien su artículo 62 precisa que seguirá surtiendo efectos entre los Estados miembros. Ha de precisarse que todos ellos son parte del Convenio de La Haya de 1980.

Las conclusiones del Dictamen 1/13

La decisión del TJUE se toma después de comparar ambos instrumentos (detalladamente como se puede comprobar en los considerandos 75 a 83 del Dictamen 1/13) a fin de determinar “los ámbitos cubiertos respectivamente por las normas de la Unión y por las disposiciones del acuerdo previsto, sus perspectivas de evolución previsibles y la naturaleza y contenido de dichas normas y disposiciones, con objeto de comprobar si el acuerdo de que se trate puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen” (apartado 74 del Dictamen 1/13).

Según el Alto Tribunal, “si fueran los Estados miembros, y no la Unión, los competentes para aceptar o no la adhesión de un nuevo Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980, se correría el riesgo de menoscabar la aplicación uniforme y coherente del Reglamento 2001/2003 y, en particular, de las normas de cooperación entre las autoridades de los Estados miembros cada vez que una situación de sustracción internacional de un menor afectara a un Estado tercero y a dos Estados miembros, uno de los cuales hubiera aceptado la adhesión de ese Estado tercero a dicho Convenio y el otro no” (apartado 98). Por todo ello, concluye la competencia externa exclusiva de la UE, también para aceptar las adhesiones de terceros Estados al convenio en cuestión.

Así las cosas, los acuerdos internacionales y aceptaciones de adhesiones a los mismos realizados por un Estado miembro sin autorización de la UE pueden considerarse nulos, ya que existe un vicio de consentimiento a la luz del artículo 46 del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados. De todos modos, las condiciones impuestas por el precepto para apreciar el vicio justifican tanto el que no se declaren nulas las declaraciones de aceptación de la adhesión al Convenio de La Haya de 1980 ya realizadas como que haya de examinarse con la misma atención supuestos futuros de ausencia de autorización por parte de la Unión Europea.

UE, Estados miembros y política convencional

La doctrina AETR y su aplicación en materia de cooperación jurídica civil tiene repercusiones de orden político por cuanto los Estados miembros ven cercenada en gran medida su política convencional y, con ello, la persecución de intereses geoestratégicos que no tienen por qué coincidir con los de la UE.

Consecuencia de esta competencia de la UE es su participación en foros internacionales como la Conferencia de La Haya de Derecho internacional privado en calidad de miembro de pleno derecho, lo que también ha repercutido en el desarrollo de cláusulas de compatibilidad entre convenios y Derecho de la UE, las conocidas “cláusulas de desconexión”. En la otra cara de la moneda se encuentran los Estados miembros a quienes la progresiva asunción de competencia por parte de la UE en materia de cooperación judicial civil priva ad futurum de la posibilidad de celebrar acuerdos internacionales, no ya en el seno de organizaciones internacionales, sino también con terceros Estados a los que les unan intereses económicos, geográficos, culturales, históricos, sociales o políticos.

Para paliar este problema, la UE ya ha promulgado los Reglamentos (CE) núm. 662/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, y núm. 664/2009 del Consejo, de 7 de julio de 2009, por los que se establece un procedimiento para la negociación y celebración de acuerdos entre Estados miembros y terceros países, el primero de ellos sobre materias específicas en relación con la ley aplicable a las obligaciones contractuales y extracontractuales, y el segundo sobre la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial, de responsabilidad parental y de obligaciones de alimentos, y sobre la ley aplicable en materia de obligaciones de alimentos. A ellos se añade la Declaración del Consejo en relación con el Reglamento (CE) núm. 1346/2000, de 29 de mayo de 2000, sobre procedimientos de insolvencia, indicando que los Estados miembros pueden celebrar acuerdos con terceros Estados siempre y cuando no interfieran en el funcionamiento del citado Reglamento (DOUE núm. 183, 30.6.2000).

La posibilidad de solicitar tal autorización no existe, en cambio, en relación con el Reglamento (CE) núm. 44/2001 – a partir del 15 de enero de 2015, Reglamento (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo núm. 1215/2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil – por mor del Dictamen 1/03, a propósito de la firma del Convenio de Lugano de 2007.

De todos modos, la autorización antes reseñada es sólo un parche al problema planteado. Si hasta ahora existía una línea para los convenios celebrados después de que la UE hubiera asumido competencia externa por promulgar un acto legislativo, el Dictamen 1/13 da un paso más allá en la medida en que pone de manifiesto que también los convenios celebrados antes se encuentran afectados por dicha competencia. Además, no puede dejar de llamarse la atención sobre el hecho de que el TJUE tome en consideración las “perspectivas de evolución previsibles” de los ámbitos cubiertos por el Derecho de la UE para establecer si hay competencia externa exclusiva de la UE; tal concepto jurídico indeterminado sólo augura una vis expansiva de esta competencia.

A la vista de estos datos no puede más que criticarse el modo en que la UE está ejerciendo su competencia externa exclusiva puesto que representa un obstáculo cierto a la cooperación con terceros Estados que es paliado por la existencia de una política propia por parte de la UE. La simplificación y racionalización de las relaciones externas de la UE y sus Estados miembros se impone so pena de paralizar a los segundos o de abocarlos al incumplimiento sistémico del sistema de competencias de la UE.

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